Минфин России разработал проект изменений в Налоговый кодекс РФ, которые предусматривают введение нового экологического налога для физических и юридических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, с 2020 года.

Изменения связывают с необходимостью повышения экологической эффективности. По сути экологический налог должен заменить действующие платежи за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, сбросы загрязняющих веществ в составе сточных вод в водные объекты, осуществляемые в пределах нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов, за размещение отходов производства и потребления в пределах установленных лимитов на их размещение.

Однако с изменением статуса платежей на налоговые следует ожидать существенного повышения финансовой нагрузки на бизнес. В частности, придется пересматривать отношение к инвестициям в наилучшие доступные технологии и взаимодействовать с одним из самых результативных и влиятельных ведомств – Федеральной налоговой службой, располагающей впечатляющими программными и правовыми возможностями.

Масштаб потенциальных последствий таких изменений потребует напряженной работы специалистов в сфере экологического и налогового права – редкое на сегодняшний день сочетание, работа которых позволит законно снизить налоговую нагрузку по экологическому налогу. Риски необходимо оценивать заблаговременно, учитывая, в частности, заявленный с 2019 года переход на наилучшие доступные технологии.

С некоторыми нюансами, вытекающими из сравнения налогов и неналоговых платежей обязательного характера, можно ознакомиться в материале ниже.


1.Налоги и неналоговые платежи обязательного характера

Конституция РФ признает взимание налогов и сборов по сути единственным источником принудительного пополнения бюджетов (ст. 57):

«Каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют».

Платежи, не включенные в налоговую систему, но обладающие признаками налогов и сборов, взиматься не могут. Конституция РФ, НК РФ не предусматривают существование каких-либо обязательных платежей, которые могли бы устанавливаться исполнительной ветвью власти (п. 5 ст. 3 НК РФ):

«Ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными настоящим Кодексом признаками налогов или сборов, не предусмотренные настоящим Кодексом либо установленные в ином порядке, чем это определено настоящим Кодексом».

Идеальная система налогов и сборов закреплена в ст. ст. 13-15 НК РФ. Но фактически  понятие «сбор» охватывает не только сборы, установленные НК РФ (налоговые фискальные сборы, включая государственную пошлину (гл. 25.3 НК РФ),  сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов (гл. 25.1 НК РФ), торговый сбор (гл. 33 НК РФ)), но и иные обязательные в силу закона платежи, формально не являющиеся налогами и сборами по смыслу ст. 8 НК РФ.

Правовая наука выделяет сборы в форме платежей за определенные услуги, установление и оплата которых базируются на договорных началах, сборы публичного характера и сборы налогового характера. При этом очевидно, что реальная система сборов выходит за границы модели, формализованной в НК РФ. Сборы предусмотрены и в качестве налоговых, и в качестве неналоговых доходов бюджета (ст. ст. 51, 52 БК РФ). Вместе с тем отсутствуют основания для заключения о действительном влиянии природы платежа на состав бюджетной классификации. Тем более, что перечень не исчерпывается платежами, указанными в БК РФ в качестве неналоговых доходов бюджетов различных уровней, и так же включает в себя целый ряд неналоговых платежей, которые уплачиваются в иные (внебюджетные) фонды.

В силу данных обстоятельств фактически развивается два подхода к регулированию сборов: налогово-правовой режим и иной правовой режим в отношении прочих обязательных сборов, санкционированный Конституционным Судом РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 28.02.2006 № 2-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «О связи» в связи с запросом Думы Корякского автономного округа», Постановление Конституционного Суда РФ от 22.11.2001 № 15-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 16 Закона Российской Федерации «О сертификации продукции и услуг» в связи с жалобой гражданина В.П. Редекопа»).

До настоящего времени экологические платежи в российской системе обязательных платежей представляли собой так называемые парафискалитеты. Под парафискалитетом следует понимать сбор, взимаемый на тех же условиях, что и налог, но установленный в экономических или социальных интересах в пользу юридических лиц публичного или частного права, не являющихся центральными или местными органами государственной власти, административными учреждениями.

Сходство парафискалитета с классическим налогом проявляется прежде всего в принудительном характере взыскания. Но парафискалитет устанавливается со строго заданными целями экономического или социального характера, тогда как налоговые поступления могут быть использованы для финансирования любого публичного расхода, предусмотренного финансовым законом. В этой связи представляется уместным сравнение парафискалитета с целевым налогом. «Взыскиваемый парафискалитет предназначается для промышленных, коммерческих и социальных предприятий и учреждений, технических или профессиональных организаций. Налог же уплачивается в пользу государства или местных органов власти».

Такой теоретический подход, возникший и широко распространённый в европейской финансовой практике в 70-х годах XX века, преимущественно во Франции, был воспринят в РФ.  Так, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 05.03.2013 № 5-П определил, что установление экологических платежей имеет целью обеспечение конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду и, следовательно, преследует не столько фискальный интерес государства в наполнении казны, сколько общий интерес в сохранении природы и обеспечении экологической безопасности. Эти платежи носят индивидуально-возмездный и компенсационный характер и являются по своей правовой природе не налогом, а фискальным сбором.

1. Чапух Э.У. Правовое регулирование сборов в системе общегосударственных налоговых поступлений // Финансовое право. 2007. № 1.
2. Налоговое право: Учебник / Под ред. С.Г. Пепеляева. С. 27-28 (автор главы – С.Г. Пепеляев). 
3.Там же. 

Используемый Конституционным Судом РФ термин «неналоговый фискальный сбор» не используется в действующем законодательстве. Предположительно данный термин первоначально был употреблен Конституционным Судом РФ именно в отношении платы за загрязнение окружающей природной среды (Постановление Конституционного Суда РФ от 10.12.2002 № 284-О). Однако судья Конституционного Суда РФ Л.А. Кононов в особом мнении к определению Конституционного Суда РФ от 08.04.2004 № 133-O указал, что термин неналоговый сбор «…есть не что иное, как оксимор, поскольку если это сбор, то он регулируется налоговым правом, а если это неналоговая плата, то она не может быть названа этим налоговым термином».

Так или иначе, парафискальные платежи получили широкое распространение в российской финансовой практике. При этом доктринальные разработки, посвященные этой тематике, до сих пор практически отсутствуют. Изучение регулирования парафискалитетов основано, в своем большинстве, на французском законодательстве и законодательстве других стран романо-германской правовой семьи, в частности, Германии.

Исследователи, озадаченные природой этого явления, вывели следующие признаки парафискальных платежей:

  • данные платежи имеют публичный характер;
  • могут устанавливаться подзаконным актом;  
  • имеют целевую направленность;
  • преследуют особый экономический или социальный интерес;
  • поступают в специальные фонды.

Российская специфика парафискалитетов выражается в том, что:

  • платёж может иметь парафискальный характер независимо от источника регулирования. Парафискальный платёж может устанавливаться не только подзаконными актами, но и ненормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, то есть актами различной юридической силы, а также даже договорами (например, договор водопользования), что удостоверяет множественность правовых режимов обложения парафискалитетами, а также возможной неэффективности контроля за их уплатой и расходованием (чрезмерный или недостаточный контроль);
  • нацеленность на особый экономический или социальный интерес выражается во встречном удовлетворении;
  • при поступлении в специальные фонды некоторые виды парафискалитетов по сути призваны компенсировать государственные расходы;
  • парафискалитет может администрироваться негосударственной некоммерческой организацией (например, Общероссийская общественная организация «Российское авторское общество»).

Дополнительно следует отметить, что одним из отличий парафискальных платежей от налога называют их временный характер, но в нормативных и иных актах, которыми они установлены, сроки не оговорены.  

В российской профессиональной правовой среде уже довольно давно утвердилось мнение о том, что установление такого рода платежей актами неналогового законодательства приводит к размыванию, декодификации НК РФ. В итоге система обязательных платежей становится бесконтрольной.

4. Васянина Е.Л. Система фискальных сборов по законодательству Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2006. С. 17-18. 

По мнению С.Г. Пепеляева, «есть два выхода из сложившейся ситуации: либо Конституционный Суд РФ даст четкую оценку и ограничительную трактовку названной статьи Конституции РФ, либо законодатель внесет соответствующие поправки в Налоговый кодекс РФ. Лучший путь – это поправки в Кодекс».

Как известно, в отношении платы за негативное воздействие на окружающую среду и утилизационного сбора этот подход реализуется в настоящем, в законопроекте Минфина РФ (далее – «Законопроект»).

«Введение экологического налога при сохранении действующего уровня налоговой нагрузки позволит увеличить поступления в бюджетную систему Российской Федерации за счёт улучшения качества администрирования», — говорится в пояснительной записке к документу.

Однако прежде чем остановиться на вопросах администрирования соответствующих  платежей, целесообразно зафиксировать признаки налогов и сборов.

Официальное определение налога содержится в п. 1 ст. 8 НК РФ, сбора – в п. 2 ст. 8 НК РФ.

Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований. Определение налога, закрепленное в НК РФ, позволяет выделить следующие его признаки:

  • обязательный характер налога, который выражает императивную категоричность и характеризуется принуждением в силу закона

Данный признак налога лежит в основе конституционной обязанности каждого по уплате законно установленных налогов и сборов (ст. 57 Конституции РФ). Обязательный характер налога предусматривает невозможность законного уклонения от его уплаты, кроме случаев, закрепленных в НК РФ (например, предоставление соответствующих льгот). Обязательность налога обеспечивается силой государства в лице налоговых, правоохранительных и судебных органов, что свидетельствует о принудительном характере уплаты налогов.

Существует мнение, что термин «обязательный платеж» присущ не только налогу, но и неналоговым обязательным платежам, к которым относят штрафы за налоговые или административные правонарушения, пени и т.д., в силу чего трудно отличить специфику налогового обязательного платежа от специфики неналоговых обязательных платежей. Кроме того, в штрафах также есть обязательность в силу закона, сумма штрафов, так же как и налоги, поступает в бюджет и используется для финансирования бюджетных расходов. Однако различие штрафов и налогов заключается в их цели: цель штрафов — наказание, а цель налогов — пополнение бюджета. Таким образом, признак «обязательный» присущ всем фискальным платежам, не носящим добровольного характера, то есть является общим;

  • безвозмездный характер налога

Уплата налога не влечет встречной обязанности государства оказать налогоплательщику публичные услуги или совершить в его интересах конкретные действия. Поэтому прямая заинтересованность платить налоги для налогоплательщика отсутствует. Уплатив налог, он не приобретает дополнительных субъективных прав, не может требовать от государства встречного удовлетворения. Таким образом, налоговые отношения лишены эквивалентности, характерной для обменных, рыночных отношений;

5 http://nalogoved.ru/art/643.html
6 http://regulation.gov.ru/projects#npa=84496

  • публичные цели налогообложения (нецелевой характер налогового платежа)

Данный признак основан на бюджетно-правовом принципе запрета на индивидуализацию  бюджетных доходов, что вытекает из базового положения финансового права о всеобщности и единстве бюджета. Это означает, что конкретные налоговые доходы не предназначаются заранее для обеспечения конкретных государственных нужд. Целевые налоги, имеющие некоторую содержательную направленность (например, единый социальный налог), не нарушают признака абстрактности налоговых платежей;

  • денежная форма уплаты

Форма взимания налога с налогоплательщиков — отчуждение принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств. Взимание налогов в иной (неденежной) форме не допускается.

С понятием «налог» тесно связано понятие «сбора».

Под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий). Конституция РФ и НК РФ понятием «сбор» охватывают как собственно сборы (платежи за обладание специальным правом), так и пошлины (государственные, регистрационные, таможенные). Пошлины и сборы не имеют финансового значения, присущего налогам, что обусловлено следующими обстоятельствами:

  • во-первых, уплата пошлины или сбора характеризуется наличием специальной цели и специальных интересов. Цель взыскания пошлины или сбора состоит лишь в покрытии (без чистого дохода) издержек учреждения, в связи с деятельностью которого взимается пошлина;
  • во-вторых, пошлина или сбор взимаются в индивидуальном порядке в связи с услугой публично-правового характера.

2. Некоторые особенности администрирования налоговых платежей

Законопроект является частью работы Минфина РФ по систематизации неналоговых платежей. Сама по себе систематизация исходно не предполагала введение новых налогов, а лишь имела целью упорядочивание платежей, не имеющих признаков налога.

Необходимость в экологическом налоге обосновывается слабым администрированием Росприроднадзора платы за загрязнение. В настоящее время исполнение обязанности по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду обеспечено по факту двумя статьями КоАП РФ – 8.41, 8.5, предусматривающими штрафы за невнесение ПВНОС в установленные сроки, а также за сокрытие или искажение экологической информации в максимальном размере 6 тыс. рублей для должностных лиц и 100 тыс. рублей для организаций.

За невнесение платы в РФ отсутствует уголовная ответственность, взыскание неуплаты производится в судебном порядке, способы обеспечения обязательности платежа практически отсутствуют, в отличие от налогов, взыскание которых осуществляется в бесспорном порядке.

Законопроект практически дублирует существующую ст. 16 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в части платы за негативное воздействие на окружающую среду (далее – «ПНВОС»):  налогоплательщики, объект налогообложения, налоговая база, ставки и коэффициенты, налоговый период и пр. – установлены  в практически неизменном виде в качестве обязательных элементов налогообложения, предусмотренных ст. 17 НК РФ.

Законопроект предусматривает учет налогоплательщиков экологического налога по месту нахождения объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду (ст. 333.58 НК РФ в редакции Законопроекта). В настоящем ответственность за невыполнение или несвоевременное выполнение обязанности по подаче заявки на постановку на государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, представлению сведений для актуализации учетных сведений предусмотрена ст. 8.46 КоАП РФ в виде административного штрафа от 30 до 100 тыс. руб. С 2020 года ответственность будет наступать уже по п. 2 ст. 116 НК РФ «Ведение деятельности организацией или индивидуальным предпринимателем без постановки на учет в налоговом органе по основаниям, предусмотренным настоящим Кодексом», предусматривающей оборотный штраф в размере 10 % от доходов, полученных в течение указанного времени в результате такой деятельности, но не менее 40 тыс. рублей.

Кроме того, законодательством предусмотрены следующие виды ответственности за неуплату, несвоевременную уплату налогов:

  • приостановление операций по счетам налогоплательщика, наложение ареста на имущество налогоплательщика (подп. 5 п. 1 ст. 31 НК РФ, ст. ст. 76, 77 НК РФ);
  • штраф в размере от 5 % до 30 % суммы неуплаченного налога за каждый полный или неполный месяц просрочки предоставления налоговой декларации (ст. 119 НК РФ);
  • штраф от 20 % до 40 % от суммы неуплаченного налога (ст. ст. 122, 129.3, 129. 5 НК РФ);
  • штраф до 20 % от суммы неуплаченного налога за грубое нарушение правил учета доходов и расходов и объектов налогообложения (ст. 120 НК РФ);
  • пени за каждый календарный день просрочки исполнения обязанности по уплате налога, начиная со следующего за установленным законодательством о налогах и сборах дня уплаты налога (ст. 75 НК РФ);
  • штрафы за непредоставление сведений для осуществления налогового контроля (ст.126 НК РФ, ст. 15.6 КоАП РФ).

Статьями 199, 199.2 УК РФ предусмотрена уголовная ответственность за уклонение от уплаты налогов и сборов, а также за сокрытие денежных средств или имущества организации, за счет которых должно производится взыскание налогов, сборов в виде лишения свободы на срок до 6 лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью.

Заметно, что меры обеспечения собираемости налоговых платежей в достаточной степени развиты, причем равно в теоретической и практических плоскостях, о чем красноречиво свидетельствует практика ФНС России9. По статистике 80 % судебных решений в 2018 году выносилось в пользу ФНС.

В арсенале налоговых органов появились мощные инструменты, позволяющие осуществлять практически непрерывный налоговый контроль. ФНС называют крупнейшей и одной из самых эффективных IT-компаний России. Количество критериев, по которым оценивается деятельность налогоплательщиков, связанная с обязанностью по исчислению и уплате налогов, в целом по автоматизированным системам контроля, применяемым ФНС8, приближается к тысячи.

7 https://rg.ru/2018/03/11/glava-fns-otchitalsia-o-roste-sobiraemosti-nalogov.html.
8 https://pravo.rg.ru/rubrics/question/6477/.
9 https://4auditors.ru/kak-avtomatizacija-menjaet-nalogovyj-kontrol/.

В рамках реализации риск-ориентированного подхода применяются не предусмотренные НК РФ аналитические процедуры и документы, например, автоуведомление. Автоуведомление формируется автоматизированными системами контроля (АСК) согласно заложенным критериям вне воли руководителя или инспектора налогового органа. Полученные результаты могут стать поводом для назначения внеплановой налоговой проверки. Данные АСК используются при проведении предпроверочного анализа, камеральных и выездных налоговых проверок с минимальным участием инспекторов.

Автоматизация налогового администрирования сводит до абсолютного минимума возможность любых договоренностей по вопросам факта и размера налогового обязательства. Перспективы обжалования решений в суде следует признать довольно умеренными с учетом трендов политики и практики, направленной на усиление фискальной функции налогообложения. С момента погружения ПНВОС и утилизационного сбора в НК РФ, все неясности, в том числе вытекающие из определения налоговой базы, будут трактоваться в пользу бюджета.

При указанных обстоятельствах следует ожидать дальнейшего увеличения финансовой нагрузки на предприятия, осуществляющие негативное воздействие на окружающую вреду.

Что касается достижения экономических эффектов от изменения статуса экологических платежей для целей осуществления природоохранной деятельности, есть основания усомниться в таковых с учетом вышеизложенной природы налога, носящего нецелевой характер. Кроме того, из Законопроекта не ясно будущее распределение поступлений налога и сбора между федеральным, региональными и местными бюджетами. Информация о каком-либо распределении также отсутствует в документах паспорта проекта.

В настоящее время ПНВОС составляет 40 % неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ (ст. 57 БК РФ). При этом в бюджеты субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя ПВНОС подлежит зачислению по нормативу 95 %.

В бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов и бюджеты городских округов с внутригородским делением ПВНОС подлежит зачислению по нормативу 55 % (ст. 62 БК РФ).

В федеральном бюджете, соответственно, остается 5 % (п. 1 ст. 51 БК РФ).

Фактическое направление расходования средства в объеме поступившего по нормативу 100 %  в федеральный бюджет утилизационного сбора установить затруднительно.

 

Категории: БлогНалоги

РЭМ-Консалтинг

РЭМ-Консалтинг

Юридическая компания «РЭМ Консалтинг» — это полный спектр юридических, бухгалтерских, финансовых, аудиторских услуг и налоговый консалтинг.

Добавить комментарий